Наразі у чинному законодавстві України, складовою якого є міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, застосування поняття «окупація» презюмує незаконність будь-яких форм і результатів діяльності окупаційної держави або її проксі – сил, що здійснюють фактичний контроль окупованих територій. Утім, фактичний контроль державою окупантом суверенної території України є об’єктивною дійсністю, ігнорування якої не сприятиме реалізації цілей і завдань деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території. Відтак дотримання загального правила про збереження національної правової системи на окупованій території не виключає існування винятків.
Приміром, у правовій конструкції ч.3 ст.9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» міститься спеціальне правило (виключення), згідно з яким використання документів окупаційної адміністрації є правомірним з метою підтвердження фактів народження, смерті, реєстрації (розірвання) шлюбу особи на тимчасово окупованій території, які додаються до заяви про державну реєстрацію відповідного акта цивільного стану .
У наступній структурній частині цитованої статті, тобто частині четвертій окреслені умови встановлення зв’язків та взаємодії органів державної влади України, їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з незаконними органами (посадовими особами), створеними на тимчасово окупованій території. Впроваджуючи таке виключення, законодавець керувався метою: забезпечення національних інтересів України, захисту прав і свобод громадян України, виконання міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, сприяння відновленню в межах тимчасово окупованої території конституційного ладу України.
Натомість на рівні міжнародного публічного права спостерігається дещо інший підхід до регулювання питань окупації – прагматичний, заснований на реальності окупації як явища. Водночас усталеним принципом міжнародного права є незмінність правового статусу території, що перебуває в окупації. Або, інакше кажучи, прийняття і констатація факту окупації суверенної території (частини) держави іншою державою не означає юридичної легітимації цієї території за державою-окупантом.
Головною метою міжнародного права, що унормовує правовідносини пов’язані з окупацією, є гуманітарні цілі: захист цивільного населення під час війни; формування правил поводження з військовополоненими; вирішення евакуаційних питань. На відміну від національного права з категоричними застереженнями щодо незаконності (нікчемності) будь-яких дій будь-яких окупаційних органів, їх посадових та службових осіб, у міжнародному публічному праві, навпаки, санкціонується правотворча і правозастосовна діяльність держави окупанта. Наочною ілюстрацією до сказаного є правові норми ст.64 Женевської Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12.08.1949 . За буквальним змістом аналізованої статті окупаційна держава вправі поширювати на населення окупованої території дію положень, які є необхідними для виконання нею зобов’язань, що покладаються на неї відповідно до цієї Конвенції, підтримання ефективного управління територією, забезпечення безпеки окупаційної держави, особового складу та власності окупаційних сил та адміністрації, а також об’єктів та комунікаційних ліній, які ними використовуються.
Прикметно, що й Україна також застосовувала вищезазначені конвенційні гарантії прав та інтересів цивільного населення, а також військовополонених, в статусі держави окупанта на території Російської Федерації у період проведення Курської наступальної операції, що тривала з 06.08.2024 до березня 2025. Дії щодо встановлення Силами оборони України фактичного контролю над частиною адміністративної території Курської області (на початковій стадії – 1 235 км2, а в березні 2025 – 15 км2) поєднувалися з вирішенням завдань гуманітарного характеру. Натомість їх адміністрування було доручено військовій комендатурі на чолі з генерал-майором Збройних Сил України Едуардом Москальовим, створеній 15.08.2024 .
Очевидно, що відмінності між національним і міжнародним публічним правом випливають із різних пріоритетів регулювання відносин пов’язаних з окупацією: у національному праві – забезпечення державного суверенітету України на окупованих територіях; у міжнародному праві – піклування про гуманітарні аспекти життєдіяльності мешканців окупованих територій, а також інших учасників означених правовідносин.
Акцентуючи увагу на гуманітарних аспектах міжнародного права, водночас маємо пам’ятати концептуальні положення Статуту Організації Об’єднаних Націй від 1970 , Заключного акту Наради з безпеки та співробітництва в Європі від 1975 тощо. Адже ці акти тривалий час цементували сучасний глобальний світопорядок, підвалинами для якого слугували принципи недоторканності кордонів країн, поваги до їх суверенітету і неприпустимість вирішення будь-яких конфліктів та спорів військовим шляхом.
Водночас динамічні зміни в російсько-українській війні 2014-2025 рр. ускладнюють моделювання і прогнозування подій у короткостроковій перспективі, на кажучи вже про довгострокову. Тому навіть пунктирне викладення основних тез стратегії деокупації або ж формування правового поля з метою регулювання відносин і подолання проблем, зумовлених окупацією частини території України, потребує кропіткого аналізу вітчизняної економіки, насамперед її дохідної частини. Не менш актуальним, а можливо і найактуальнішим, є твереза і правдива оцінка демографічних втрат України за час гарячої фази війни, а також визначення обсягу і ресурсних джерел для компенсації втрат людського ресурсу.
А ще такий аналіз має враховувати суто зовнішньополітичні чинники, залежність України від яких є критичною. Особливо це проявляється у відносинах України з так званими країнами донорами із Західної Європи (Франція, Німеччина, Англія тощо), фінансова та військова допомога яких дає змогу утримувати апарат управлінців, зберігати стабільність національної грошової одиниці і, якщо не нарощувати, то тримати на належному рівні мілітарні ресурси, необхідні для відсічі країні агресору.
На тлі загальноєвропейської тенденції щодо зростання електоральної популярності правих (ультра-правих) політичних сил ймовірні зовнішньополітичні зміни продукують нові виклики і загрози національній безпеці України. Яскравим прикладом у цьому відношенні є політичні зміни в Словацькій республіці . У цьому ж ключі можемо розглядати драматичні події, що відбувалися в Румунії під час виборів Президента у 2025. Прецедент Келіна Джорджеску (так званий правий кандидат на посаду Президента), у разі визнання його перемоги на виборах Президента, перетворював на реальність сценарій, за якого Україна опинялася в оточенні друзів путіна .
Як вже нами зазначалося, політична турбулентність, в якій перебуває західний світ, поєднується з руйнівними процесами у сфері міжнародного публічного права. Де-факто існуюча наднаціональна система стримувань і противаг з початком військової агресії російської федерації у 2014 була демонтована. Сучасний світоустрій дедалі більше дрейфує у бік права сильного, у системі координат якого право та закон поступається місцем доцільності, а почасти і стає заручником примх або психологічних комплексів авторитарного діяча.
Аморфність міжнародних безпекових важелів у протидії агресивній та експансіоністській політиці російської федерації є обставинами, які необхідно враховувати під час розробки правового механізму деокупації тимчасово окупованих територій України. Як визнають державні діячі України і представники міжнародного співтовариства, вирішення територіальних питаннь російсько-української війни є похідним від розвитку ситуації на полі бою .
Примарна перспектива мирного врегулювання війни в Україні, що наразі не виходить за межі політичних діалогів лідерів країн Європейського Союзу та США, не передбачає повернення територій. Ба більше, запропонований міжнародними партнерами сценарій закінчення війни в Україні є частковою компіляцією Корейського перемир’я 1953 із відповідними наслідками.
Таким чином, перед державою Україна та її громадянами постають серйозні виклики: захист суб’єктності держави у міжнародно-правових відносинах; збереження і розвиток правових зв’язків громадян, які перебувають на окупованих територіях з державою.
На нашу думку, наріжним каменем державної політики має стати конституційно-правова норма, сформульована у статті 3 Основного Закону України , що визнає найвищою соціальною цінністю людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпеку.
Саме під знаменником соціальної цінності людини мають вибудовуватися засадничі норми деокупації і державна політика в цілому. Вагомими і, на наше переконання, практичним чинником для цього є демографічна криза, спричинена війною. Ще одним виміром цієї проблеми є безпекові аспекти, оскільки механізми забезпечення сталого зв’язку з окупованими територіями і збереження самоідентифікації цивільного населення, що опинилося в окупації, з громадянством України, формує необхідні умови співпраці останніх із вітчизняними розвідувальними і правоохоронними органами.
Попри безнадійність, на перший погляд, ситуації, в якій опинилися наші громадяни на окупованих територіях, розумна і виважена державна політика закладає підвалини у формування проукраїнських поглядів цієї частини населення і, відповідно, їх прагнення до відновлення територіальної цілісності.
Із першочергових коректив чинного законодавства України, які є нагальними у межах реалізації вищезазначеної цілі, виділимо питання кримінальної відповідальності за колобораціонізм, тобто вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ст.111-1 КК України . Опису вад законодавчого розв’язання проблеми кримінальної відповідальності присвячені численні наукові публікації, монографії тощо . Критикуючи казуїстичний підхід законодавця до опису диспозиції ст.111-1 КК України, правознавці акцентують увагу на відсутності родового поняття, яке б визначало істотні та необхідні ознаки цього явища загалом .
Привертає увагу й обсяг цієї статті, що складається з восьми частин і чотирьох приміток. При цьому в описі коопераційної діяльності законодавець класифікує її за різними суспільними сферами:
– світоглядно-інформаційна, що супроводжується активною вербальною та іншими формами передачі громадянином України інформації, якою заперечуються акт збройної агресії проти України, або навпаки містяться заклики до співпраці, допомогою державі агресору тощо;
– управлінська, що передбачає добровільне входження громадянина до складу окупаційних адміністрацій;
– пропагандистська діяльність в освітній сфері на підтримку держави – агресора;
– економічна – господарська;
– колоборантство у правоохоронній, судовій та воєнній сфері.
Надзвичайно широкий перелік сфер життєдіяльності, залученість громадянина України до участі в яких криміналізована вітчизняним законодавцем, потенційно перетворює все населення окупованих територій на колоборантів. При цьому характер волевиявлення особи, яка колобарується з окупаційними органами, має другорядне значення. Навіть у тих структурних елементах аналізованої статті, в яких добровільність є обов’язковою кваліфікуючою ознакою. Очевидно, що в умовах окупації, яка почасти поєднується із вчиненням злочинів проти людяності або так званих загальнокримінальних злочинів (проти особи, власності тощо), будь-яка особа перебуває в екстремальних умовах із високим ризиком застосування насильства.
Аналогічні питання виникають і під час правозастосування ст.ст. 111-2, ч.3 ст.258-5 КК, окремі елементи якої кореспондуються зі ст.111 -1 КК України .
Огляд судової практики у зазначеній категорії справ спонукає до проведення паралелей з історичним феноменом – колективною відповідальністю осіб, які опинилися в окупації. Орієнтуючись на статистичні показники, органи досудового розслідування інколи спекулюють фактом проживання громадян на окупованій території в якості непрямого доказу їх винуватості у колобораційній діяльності.
Приміром, громадянка України, яка опинилася в окупації, працювала головним бухгалтером на підприємстві. Продовжуючи трудову діяльність, оскільки заробітна плата є єдиним матеріальним джерелом існування, вимушена подавати податкову звітность, обчислювати та сплачувати податки та збори за законодавством країни окупанта. Якщо буквально виконувати норми чинного кримінального закону, то перебування особи на тимчасово окупованій території, має поєднуватися з повною відмовою цієї особи від пошуку засобів (матеріальних, фінансових) існування. Таке спрощене і водночас несправедливе ставлення правоохоронної системи до українських громадян, які, з незалежних від них обставин, опинилися на тимчасово окупованій території України, дискредитує вітчизняну правоохоронну систему.
Тут доречно нагадати, що згідно зі ст.9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Процитована конституційно-правова норма відтворена в частині 5 ст.3 Кримінального кодексу України .
З масиву міжнародно-правових актів, що унормовують правовідносини окупації, виділимо Конвенцію про захист цивільного населення під час війни від 12.08.1949, що набрала чинності 21.10.1950 і ратифікована Українською РСР 03.07.1954 (дата набрання чинності для України: 03.01.1955) закріплені правові гарантії для цивільного населення, що опинилося в окупації:
– згідно абзацу першого ст. 4 Конвенції особи, що перебувають під захистом цієї Конвенції, є ті, хто в будь-який момент та за будь-яких обставин опиняються, у разі конфлікту чи окупації, під владою сторони конфлікту або окупаційної держави, громадянами яких вони не є;
– в абзаці першому ст. 33 Конвенції визначено, що жодну особу, яка перебуває під захистом, не може бути покарано за правопорушення, якого вона не вчинила особисто;
– абзац третій ст. 51 Конвенції презюмує правомірність права особи бути залишена на своєму звичайному місці роботи. Робота повинна належним чином оплачуватись та відповідати фізичним та інтелектуальним можливостям робітників .
Аналіз норм міжнародного права, що підлягають застосуванню буде неповним без згадки про правові норми Конвенції про закони і звичаї війни на суходолі від 18.10.1907 (дата набрання чинності для України 24.08.1991). Так, у розділі IV цитованого міжнародно-правового акта міститься ст. 48 додатку до Конвенції – Положення про закони і звичаї війни на суходолі, яка визначає, що якщо на окупованій території окупант стягує визначені такою державою податки, мита і збори, він здійснює це, по можливості, відповідно до чинних правил оподаткування та їхньої сфери дії, внаслідок чого, на нього покладається обов’язок нести витрати по управлінню окупованою територією у тій самій мірі, як це був зобов’язаний робити законний уряд .
Отже, в існуючій в Україні системі координат маємо усвідомлювати, що заходи юридичної відповідальності осіб, які колобаруються з окупаційним режимом, є одним із елементів державної стратегії, але не домінуючим. Абсолютизація інститутів кримінального права на прикладі проаналізованої статті 111-1 КК України лише поглиблює прірву між державою і громадянами, які перебувають на окупованих територіях. Окремі склади кримінальних правопорушень, передбачених цитованою статтею, можуть бути предметом правового регулювання нормативно-правових актів люстраційного характеру. Застосування останніх слугуватиме своєрідним бар’єром у спробах інфільтрації до органів державної влади осіб, помічених у співпраці з окупаційним режимом.
Якщо ж розглядати у довгостроковій перспективі відносини України з її громадянами, які не з власної волі опинилися під контролем держави окупанта, то вже тепер необхідно формувати правові, соціальні, культурні та економічні тригери як для збереження зв’язків з ними, так і стимулювання переселення мешканців окупованих регіонів на підконтрольну територію.
Тим паче в новітній історії подібні проєкти вже здійснювалися. Класичним у цьому відношення прикладом є переселення урядом Фінляндської республіки своїх громадян з території, яка згідно з Паризькими угодами 1947 переходила під контроль СРСР. Звісно, цей приклад не відображає ситуації, в якій нині перебуває Україна, але демонструє ефективність політичної волі державних керманичів у поєднанні з чіткою стратегією держави, яка не лише декларує цінність людини, але й реалізує цей принцип на практиці.
Нині ж фокус уваги держави націлений на забезпечення прав і свобод громадян, які перебувають на окупованій території України, а також вирішення соціально-економічних, правових питань внутрішньо переміщених осіб. Безперечно, що правовідносини, унормовані Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» , Законом України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», зберігатимуть актуальність впродовж тривалого періоду . Проте дедалі очевиднішою стає перспектива тривалої окупації східної регіонів України та Автономної республіки Крим, що вимагає нестандартних рішень законодавця, які сприятимуть досягненню стратегічних цілей деокупації і реінтеграції тимчасово окупованих територій.
Додатковим стимулом ініціативності законодавця є системні заходи окупаційних адміністрацій російської федерації щодо зміни етнічного складу окупованих регіонів. Так, після окупації Автономної республіки Крим країна агресор розпочала програму переселення етнічних росіян на Кримський півострів, цифри яких варіюються від 500 тисяч до одного мільйона . Нині політика колонізації тимчасово окупованої території України перебуває в активній фазі. Приміром, згідно з офіційним планом російської федерації у місто Маріуполь до 2035 планується заселення близько 300 тисяч громадян цієї країни .
У світлі таких подій приходить усвідомлення важливості етнічних чинників у формуванні державної стратегії деокупації тимчасово окупованих територій України. Слід зазначити, що російська влада впродовж останнього десятиліття експлуатувала етнічний фактор у гібридних операціях, а згодом в якості одного з приводів для початку повномасштабної військової агресії проти України.
Постає питання, які контрзаходи у протидії розігрування «етнічної карти» може використати України і яким чином вони слугуватимуть цілям деокупації? Відповідь на це питання частково надана в Указі Президента «Про історично населені українцями території Російської Федерації» від 22.01.2024 №17/2024. У преамбулі означеного нормативно-правового акта констатується колоніальна практика росії щодо поневолення українців на землях Кубані, Стародубщини, Північної та Східної Слобожанщини в межах сучасних Краснодарського краю, Білгородської, Брянської, Воронезької, Курської, Ростовської областей російської федерації .
На виконання Указу Президента Кабінет Міністрів зобов’язаний розробити план дій щодо збереження національної ідентичності українців в російській федерації, а також опрацювання питання стосовно збору та вивчення фактів і свідчень про злочини, вчиненні проти українців, що проживають (проживали) на територіях росії, історично населених етнічними українцями тощо.
Такі дії глави держави є запізнілою реакцією на експансіоністську ідеологічну політику сусідньої держави, що реалізується під егідою захисту російськомовного населення. Тривалий час опонуючи агресивній риториці Кремля, наша держава забувала про численну українську діаспору в російській федерації, що згідно з неофіційною статисткою даними складає понад 10 млн осіб.
На превеликий жаль, упродовж календарного року після видання Президентом України Указу «Про історично населені українцями території Російської Федерації» від 22.01.2024 №17/2024 Кабінет Міністрів України не розробив і не вніс на розгляд Ради національної безпеки і оборони України плану дій щодо збереження національної ідентичності українців в російській федерації.
Тим часом вже з’явилися перші прецеденти звернення етнічних українців громадян російської федерації за судовим захистом своїх порушених прав в України. Наприклад, ухвала слідчого судді Шевченківського районного суду міста Києва від 19.03.2024 у справі №761/9742/42 (провадження №1- кс/761/6738/2024) . Із матеріалів цієї справи вбачається, що громадянин російської федерації 14.02.2024 звернувся із заявою про злочин, вчинений щодо нього як етнічного українця на території російської федерації. У своїй заяві, умотивованої положеннями Указу Президента України «Про історично населені українцями території Російської Федерації» від 22.01.2024 №17/2024 , заявник повідомляв, що напередодні військового вторгнення в Україну 24.02.2022 спецслужби країни агресора розпочали спецоперацію щодо зачищення так званих неблагонадійних елементів, зокрема, етнічних українців, які обіймали впливе становище в економічну секторі російської федерації. Репресивний тиск на зазначену особу включав експропріацію (націоналізацію) державою всіх без виключення майнових активів етнічного українця. Загроза тюремного ув’язнення спонукала його до вимушеної політичної імміграції на територію країн Європейської Співдружності, де він набув правового статусу політичного біженця.
Звертаючись за захистом своїх прав до української держави заявник приєднав також заяву до Міністерства закордонних справ України, у складі якого функціонує Національна комісія з питань закордонних українців, про надання статусу закордонного українця. Слід зазначити, що за підсумками 58-го засідання Національної комісії з питань закордонних українців, яке відбулося 09.12.2024, було ухвалено рішення відмовити громадянину російської федерації у наданні правового статусу закордонного українця .
Попри суперечливі результати розгляду судовим органом та Національною комісією з питань закордонних українців справи конкретної особи, можемо констатувати, що виданий Президентом України Указ «Про історично населені українцями території Російської Федерації» від 22.01.2024 №17/2024 став каталізатором процесу залучення (втягування) етнічних українців, які мешкають на території російської федерації, в орбіту безпосереднього впливу українських владних інституцій.
Якщо подібні прецеденти трансформуються в системне явище, то в арсеналі засобів впливу України на державу агресора з’явиться ще один дієвий інструмент. При цьому консолідуючим знаменником, під егідою якого розвиватимуться взаємини з етнічними українцями, може стати Закон України «Про закордонних українців» . Привабливість положень цього закону не буде втрачена навіть після вдалого проходження законопроєкту «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення реалізації права на набуття та збереження громадянства України» від 07.08.2024 №11469 . Означений нормативно-правовий акт є правовою альтернативою подвійному громадянству, що наділяє етнічного українця повним обсягом соціально-економічних прав і звільняє набувача відповідного статуса від проходження виснажливих бюрократичних процедур з отримання подвійного громадянств. Тим паче, подвійне громадянство продукує правові колізії, що, м’яко кажучи, знижує його привабливість для потенційних здобувачів.
Вважаємо, що етнічний фактор якщо не тепер, то у майбутньому належним чином спрацює у процесах деокупації тимчасово окупованих територій України, адже більшість українців (громадян російської федерації) мешкають у прикордонних до України областях. Не виключено, що частина українців (громадян російської федерації) вже переселена на окуповані території, а тому формування правової основи для діалогу з етнічними українцями вже давно назріло.